Honorables Concejales,
Es propósito del
Proyecto de Acuerdo que hoy se somete a consideración del Concejo Municipal modificar
el Acuerdo 0627 de 2006, “por medio del
cual se establece el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana,
se concede una autorización al Alcalde y se dictan otras disposiciones”,
específicamente en lo que hace a su hecho generador; sujeto pasivo; base
gravable y tarifa; causación; recaudo; destinación.
A continuación, previa
delimitación de la competencia del Concejo Municipal para conocer sobre el
presente Proyecto y comentarios generales a título de antecedentes, se darán a
conocer los detalles de las modificaciones anunciadas.
ü COMPETENCIA
Para el efecto, es
preciso indicar que el Proyecto de Acuerdo que nos convoca se somete a
consideración del Concejo Municipal por razón de su competencia, así:
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA.
(…)
4. Votar
de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
(…)
ARTICULO 338. En tiempo de paz,
solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley,
las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
(…)
Valga decir que el
Impuesto al Teléfono fue creado por el artículo 1, literal i), de la Ley 97 de
1913, pero no fue desarrollado, es decir, no se establecieron sus elementos
esenciales, lo cual hizo legítimamente el Concejo Municipal, para Manizales, a
través del Acuerdo 0627 de 2006.
La Legitimidad del
desarrollo del Impuesto al Teléfono en Manizales, es decir, el reconocimiento
de competencias en el Concejo Municipal para fijar directamente los elementos
esenciales del tributo, fue expuesta por el Consejo de Estado en sentencia del
nueve (9) de julio de 2009, proferida dentro del proceso radicado con el número
17001-23-31-000-2006-00404-02, en la cual se revisó la legalidad del Acuerdo 0627
de 2006. Véase:
De acuerdo con
lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 338 de la Constitución
Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a
través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos
objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea
exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización
que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en
tales aspectos.
No obstante,
debe advertirse que la mencionada competencia en materia impositiva de los
municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de
establecer tributos ex novo, pues la
facultad creadora está atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento
legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las
pautas dadas por la Ley, pueden establecer los elementos de la obligación
tributaria cuando aquellas no los haya fijado directamente.
Importa afirmar que
esto último se pone de manifiesto por cuanto convalida la competencia del
Concejo para acordar las modificaciones al Acuerdo 0627 de 2006 que más
adelante se propondrán.
A más de ello, permite
resaltar que como el Impuesto al Teléfono fue creado por la Ley, pero no fue
desarrollado por ésta, el único referente normativo que debe observarse para
atender el presente Proyecto, en cuanto hace a elementos esenciales de éste
tributo, es el propio Acuerdo 0627 de 2006 del Concejo de Manizales, esto sin
perder de vista el precitado artículo 1, literal i), de la Ley 97 de 1913, que
determina:
Artículo 1º.- El Concejo
Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes
impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar
su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los
servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea
Departamental:
(…)
i. Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz
eléctrica, de gas y análogas (Texto subrayado declarado inexequible por
la Sentencia
Corte Constitucional 504 de 2002, Ver Fallo del
Consejo de Estado 12591 de 2002)
(…)
ü
ANTECEDENTES
Como se dijo recién, el Concejo Municipal estableció
y desarrolló para Manizales el Impuesto al Teléfono mediante el Acuerdo 0627 de
2006, esto haciendo uso de la creación que de este tributo hizo artículo 1,
literal i), de la Ley 97 de 1913, precitado.
Ciertamente este
artículo 1 de la Ley 97 de 1913 sólo autorizó el desarrollo de los impuestos en él contenidos al “Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá”, pero con posterioridad la Ley 84 de 1915, “Por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4 y 97 de 1913”, amplió aquella atribución a los Concejos Municipal del resto del
país, así:
Artículo 1. Los Concejos
Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere
el artículo 169 de la Ley
4 de 1913.
a). Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el
artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b)
del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales los hayan
concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones.
(…)
Así bien, al amparo de estas atribuciones, nació a
la vida jurídica el Acuerdo 0627 de 2006, “por medio del cual se establece el impuesto al
teléfono destinado a la seguridad ciudadana, se concede una autorización al
Alcalde y se dictan otras disposiciones”.
Quizás el artículo más importante del Acuerdo 0627
de 2006, en términos fiscales, es el artículo primero (1), puesto que allí se
definen todos los elementos esenciales del impuesto. Y no sólo es un artículo importante, sino
abiertamente polémico, puesto que para definir, de entre esos elementos
esenciales del tributo, sobre todo el Hecho Generador y el Sujeto Pasivo, ha
utilizado expresiones que no permiten una pasiva interpretación. Es así como pueden leerse allí términos como línea, número
y código de comunicación, utilizados indistintamente para definir el Hecho
Generador del Impuesto; o vocablos como propietario, poseedor, suscriptor,
usuario y abonado, para determinar el Sujeto Pasivo.
En tal sentido, la Administración actual, conocedora
del hecho de que el vocabulario perteneciente al sector de las
telecomunicaciones presenta un cierto tecnicismo que tal vez no se consideró a
plenitud a la hora de redactar el acuerdo 0627 de 2006, pero también del hecho
que el sector de las telecomunicaciones es un sector cambiante, dados los
continuos avances en materia de tecnología, ha decidido modificar algunos elementos
y condiciones del Impuesto al Teléfono, esto no sólo para actualizar la
estructura del tributo, sino para darle mayor claridad y zanjar de paso las
controversias con las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones y
con los contribuyentes, las cuales han representado inconvenientes para la
aplicación cabal y pacífica del Acuerdo 0627 de 2006. Habrá que sumar a esto algunas modificaciones
asociadas, no ya con lo técnico, sino con lo político y administrativo.
Tales modificaciones, como se indicó al inició del
presente documento, se proponen en relación con hecho generador;
sujeto pasivo; base gravable y tarifa; causación; recaudo; destinación. A continuación se describirá el cambio y se
expondrán los motivos los inspiran.
ü
EXPOSICIÓN DE
LOS MOTIVOS QUE INSPIRAN LA MODIFICACIÓN DEL ACUERDO 0627 DE 2006.
DEL
HECHO GENERADOR.
A continuación, en un paralelo, se
presenta el hecho generador del impuesto como se encuentra en la actualidad y
como se propone modificar.
ACUERDO 0627 DE 2006
|
PROYECTO DE ACUERDO
|
Hecho
Generador: El
hecho generado es la asignación o uso del servicio de línea o número de
teléfono urbano, por los usuarios de las empresas de teléfonos establecidas
en el Municipio de Manizales.
|
Hecho Generador: Constituye Hecho
Generador del Impuesto al Teléfono el disponer de una línea y/o canal de
comunicación de telefonía fija, ya sea de tecnología analógica o digital, en
el perímetro urbano del Municipio de Manizales.
En tal sentido, se estará
en la obligación de pagar tantas veces como cuantas líneas y/o canales de
comunicación se tengan a disposición, a excepción de las unidades
residenciales, las cuales pagarán, en todo caso, un solo impuesto.
|
Recién se advirtió que en el artículo
primero (1) del Acuerdo 0627 de 2006 pueden leerse términos como línea, número y código de comunicación,
utilizados indistintamente para definir el Hecho Generador del Impuesto. Pues bien, como puede verse, estos términos
no son todos utilizados específicamente en el título de hecho generador, sino
que están dispersos, apareciendo en el encabezado del articulo y en el título
de la Base Gravable Y Tarifa, lo cual constituye una configuración antitécnica
del tributo. En tal sentido, esa es la
primera condición que quiere corregirse.
Ahora bien, los términos línea, número y código de comunicación no son
exactos para definir los hechos que generan la obligación de tributar por
concepto de impuesto al teléfono, siendo sí precisos términos como línea, canal
de comunicación, telefonía
fija, tecnología analógica y tecnología digital, de donde se sigue que un
ajuste en ese sentido constituye la segunda condición que quiere corregirse.
Puestos en esto, resulta necesario, en
aras de dar la mayor precisión y claridad posible, definir los elementos que
componen el hecho generador propuesto.
La Unión Internacional de
Telecomunicaciones (UIT)[1],
define el servicio de telefonía como: “Forma de telecomunicación destinada
principalmente al intercambio de información por medio de la palabra”.
Dentro de la telefonía, podemos hablar
de dos tipos, la telefonía fija y la móvil, siendo la primera la que se grava
con el impuesto y, por consiguiente, la que interesa para efectos del hecho
generador. Esta se define como: “las líneas y equipos que se
encargan de la comunicación entre terminales telefónicos no portables, y
generalmente enlazados entre ellos o con la central por medio de conductores
metálicos”.
Así, se puede decir sin lugar a
equívocos que lo que se pretende gravar con el denominado impuesto al teléfono
es la comunicación a través de terminales telefónicos no portables.
Ahora, existen, en la actualidad, dos
tipos de tecnologías que permiten la comunicación telefónica fija, a saber:
Tecnología o comunicación analógica y la digital.
Analógico: Modo de operación en que los valores relevantes varían de forma continua.
En este modo de transmisión, la información se envía mediante alguna
combinación de amplitud, frecuencia o fase de señal[2]
Digital:
Modo de operación en que los valores relevantes varían de forma discreta.[3]
Ambas tecnologías hacen referencia a la
forma en que se transmite la comunicación de la voz, entendida la trasmisión
como la “Transferencia
de información de un punto a otro u otros, por medio de señales”.
¿Cuál es la diferencia existente entre
la tecnología análoga y la digital? La
tecnología análoga trasmite la onda sonora en su forma original, mientras que, en
el sistema digital, la onda es convertida en datos (números binarios) y así se trasmite.
Para dar un ejemplo que ilustre sobre
la diferencia existente entre ambas, se puede mencionar la música grabada en casetes
y en memorias USB o Cds. La primera (casetes) hace uso de la tecnología
análoga, y graba la onda directamente, mientras que, con la tecnología digital,
la misma canción se graba en forma de datos (números binarios), y su
almacenamiento y transmisión es más sencillo y ocupa menos espacio. Como
muestra de ello, es que en una memoria USB podemos llevar miles de
canciones.
En el sector de las telecomunicaciones,
la diferencia se hace notoria, ya que por un mismo medio de transmisión
(línea), si se usa tecnología digital, se logra transmitir un mayor número de
información y se puede lograr conversaciones simultáneas, a diferencia de la
tecnología análoga, que, generalmente, permite transmitir en una sola
frecuencia, es decir que sólo permite establecer una comunicación a la vez.
En el caso de la telefonía fija, el
medio de transmisión es una línea de comunicación o línea telefónica, entendida
esta como el cable físico que une o enlaza la terminal telefónica a la red de
telecomunicaciones. Los cables son el par trenzado, el cable coaxial y la fibra
óptica.
Como se enunció anteriormente, gracias
a la tecnología digital, se pueden entablar varias conversaciones simultáneas,
debido a que por la línea puede transitar un mayor número de información. Para
ello, dentro de la línea se establecen unos canales, que son los que le dan
dirección y orden a la transmisión de datos.
Para entender lo anterior, se hacer la
siguiente analogía: Una línea de comunicación es la autopista por donde
transitan los vehículos; para que éstos transiten ordenadamente y no se creen
interrupciones, la autopista tiene varios carriles, que, para el caso de las
telecomunicaciones, son denominados canales, por los que pueden transitar
varios carros simultáneamente. Por los canales se transmite la información.
En sentido técnico, un canal (de
trasmisión) se define, según la UIT como:
Conjunto de medios necesarios para
asegurar la transmisión de señales en un sentido entre dos puntos.
NOTA 1 – Varios canales pueden compartir un trayecto común; por ejemplo, se atribuye a cada canal
una determinada banda de frecuencias o un determinado intervalo de tiempo.
De otro lado, se lee en la definición
del hecho generador del Proyecto de Acuerdo, que causa el impuesto “el disponer de una línea y/o canal de comunicación (…)”. Para
el efecto, por disponer debe entenderse, según el diccionario de la Real
Academia Española y la acepción que aquí quiere significarse: “Valerse
de alguien o de algo, tenerlo o utilizarlo por suyo”.
Por último, importa manifestar que la
propuesta establece, además, que el tributo nace a la vida jurídica por cada
línea y/o canal de comunicación, es decir que, cada conexión que llegue al
inmueble generará el impuesto y, referente a los canales de comunicación, como
se puede a través de ellos establecer llamadas simultáneas, se grava por el
número de canales, es decir por el número de comunicaciones telefónica máximo
posible que tenga suscrito el contribuyente, pero, como medida administrativa
de alivio para quienes habiten unidades residenciales en la ciudad, mas no como
medida de orden técnico, se dispone que éstos, sin importar cuantas líneas y/o canales de comunicación
tengan a disposición, pagarán un solo impuesto.
DEL
SUJETO PASIVO.
A continuación, en un paralelo, se
presenta el sujeto pasivo del impuesto como se encuentra en la actualidad y
como se propone modificar.
ACUERDO 0627 DE 2006
|
PROYECTO DE ACUERDO
|
Sujeto
Pasivo: Los
propietarios, poseedores o usuarios de la línea o número telefónico urbano.
|
Sujeto Pasivo: Es contribuyente del
Impuesto al Teléfono el suscriptor del servicio de telefonía fija, analógica
o digital.
También son
contribuyentes las Empresas de Servicios de Telecomunicaciones, quienes tributarán
a la tarifa de los No residenciales, tanto por las líneas y/o canales de
comunicación que tengan a disposición para uso propio, como por los teléfonos
públicos.
|
Se advirtió que en el artículo primero
(1) del Acuerdo 0627 de 2006 pueden leerse términos como propietario, poseedor, suscriptor,
usuario y abonado, utilizados indistintamente para definir el sujeto pasivo del
Impuesto. Pues bien, como puede verse,
estos términos no son todos utilizados específicamente en el título de sujeto
pasivo, sino que están dispersos, apareciendo en el encabezado del articulo y
en el título de la Base Gravable Y Tarifa, lo cual constituye una configuración
antitécnica del tributo. En tal sentido,
esa es la primera condición que quiere corregirse.
Ahora bien, los términos propietario, poseedor, suscriptor, usuario y
abonado no son exactos para definir los sujetos pasivos del impuesto al
teléfono, siendo sí preciso el término suscriptor y la precisión hecha sobre
las Empresas de Servicios de Telecomunicaciones, de donde se sigue que un ajuste en ese sentido
constituye la segunda condición que quiere corregirse.
Ha de entenderse por suscriptor: “persona natural o jurídica con la cual un
operador ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos”.
En lo que hace a las Empresas de
Servicios de Telecomunicaciones, debe hacerse mención especial, puesto que en
la definición de suscriptor, ellas son el operador, que no celebran contrato
consigo mismas, pero que hacen uso y se benefician de la telefonía fija, tanto
la de la propia como de la pública.
DE
LA BASE GRAVABLE Y TARIFA
A continuación, en un paralelo, se
presenta la base gravable y tarifa del impuesto como se encuentra en la
actualidad y como se propone modificar.
ACUERDO 0627 DE 2006
|
PROYECTO DE ACUERDO
|
BASE GRAVABLE Y TARIFA. Todo suscriptor o abonado de un número o código de comunicación
telefónica en el Municipio de Manizales, zona urbana, deberá pagar
mensualmente el impuesto a que se refiere el artículo anterior de la siguiente
manera:
1-
Residenciales estratos I, II y III: 0
2-
Residenciales estrato IV: 0.20
SMDLV
3-
Residenciales estrato V: 0.30
SMDLV
4-
Residenciales estrato VI: 0.40
SMDLV
5-
Industrial: 0.45 SMDLV
6- Comercial: 0.45
SMDLV
7- Oficial: 0.50 SMDLV
|
BASE GRAVABLE Y TARIFA. La Base Gravable del Impuesto al Teléfono estará representada por el
estrato y/o destinación del predio donde esté dispuesta la línea y/o canal de
comunicación de telefonía fija, sobre la cual se aplicará una Tarifa
consistente en un valor porcentual del Salario Mínimo Diario Legal Vigente,
así:
1-
Residenciales estratos I, II y III: 0
2-
Residenciales estrato IV: 0.20
SMDLV
3-
Residenciales estrato V: 0.30
SMDLV
4-
Residenciales estrato VI: 0.40
SMDLV
5- No
residenciales 0.45
SMDLV
6- Entidades
Públicas 0.50
SMDLV
|
Sea lo primero manifestar que ni la
tarifa ni la base gravable han sido modificadas de fondo, es decir, las tarifas
siguen siendo las mismas, así como la base gravable, representada por el estrato y/o destinación del
predio donde esté dispuesta la línea y/o canal de comunicación de telefonía
fija.
La modificación de éste artículo consiste, en
primera medida, en sustraer del título esas condiciones, denunciadas atrás, que
corresponden al hecho generador y al sujeto pasivo, y que contribuyen a generar
confusión al respecto del alcance de éstos últimos dos elementos del tributo,
puesto que son modificados en el texto de la base gravable y tarifa.
Por lo demás, se plantea crear una clasificación
denominada “no residencial”, en reemplazo de las que antes se denominabas
comerciales e industriales, toda vez que, con la clasificación actual, se
dificulta clasificar a sujetos pasivos cuyos predios no son residenciales, pero
tampoco destinados al comercio ni a la industria, sino que prestan ciertos
servicios o sirven simplemente de oficinas.
Para terminar, debe anotarse que la
expresión “oficial”, constitutiva de la clasificación de los predios de
entidades públicas, se sustituye precisamente por “entidades públicas”, en
razón a que se ajusta más y describe con más fidelidad la condición que quiere
significarse.
DE
LA CAUSACIÓN
La causación de un impuesto determina,
en esencia, el momento en que este nace a la vida jurídica, el cual es
diferente del momento de exigibilidad de la obligación, que corresponde a la fecha establecida en las
normas para el cumplimiento de las obligaciones fiscales y generalmente es
posterior al de la causación del impuesto.
De tal modo, cuando se lee el
articulado del Acuerdo 0627 de 2006, principalmente su artículo primero (1),
puede evidenciarse que el impuesto al teléfono es un “gravamen mensual” o un impuesto que se
“deberá pagar mensualmente”, haciendo
relación con ello al momento de exigibilidad de la obligación, mas no a su
momento de causación.
En este sentido, conocido que no hay
disposición alguna que permita determinar con exactitud la causación del
impuesto, aun cuando bien pueda intuirse, se consideró oportuno introducir expresa
manifestación sobre el asunto, sobre todo, se itera, considerando que la
causación determina el vital momento en que nace el impuesto a la vida
jurídica.
La manifestación expresa se introduce
como una adición al artículo primero, así:
CAUSACIÓN. El impuesto al teléfono
es un gravamen mensual que se causa el día primero (01) de cada mes.
DEL
RECAUDO
Es de público conocimiento el contenido del artículo primero (1) del
Acuerdo 0627 de 2006 del Concejo de Manizales, donde se establece la forma de
recaudar el Impuesto al Teléfono como sigue:
RECAUDO: Las empresas operadoras del servicio telefónico liquidarán y cobrarán
con la facturación mensual de teléfonos, en formato anexo, los valores a que se
refiere el inciso anterior, sumas que deberá girar al municipio dentro de los
cinco primeros días hábiles del mes, actuando como retenedor del mismo ante el
Municipio de Manizales.
De igual modo, es abiertamente conocida la ausencia de consecuencias
para el incumplimiento de la precitada obligación por parte de las empresas
operadoras del servicio telefónico, pues una lectura desprevenida, y aún una
lectura cuidadosa, permite concluir que el Acuerdo no establece ningún efecto
para corregir un recaudo deficiente o una negativa a realizar el recaudo. Y ni decir que operan allí las disposiciones
relativas a los agentes de retención de impuestos que se niegan a cumplir o
cumplen de manera deficiente sus funciones, dado que si bien el Acuerdo 0627 de
2006 indica que las empresas de servicio telefónico actúan como retenedoras del
impuesto al teléfono, nada puede estar más alejado de la realidad, puesto que,
antes que de retención, la función allí descrita es sólo de recaudación.
Así bien, importa manifestar que para el año 2008 las empresas
operadoras del servicio telefónico se rehusaron a seguir efectuando la
facturación del Impuesto al Teléfono, dado el sobrecosto que ello comportaba y
el nulo beneficio que reportaba. Cabe
aclarar aquí que, como también resulta evidente después de la lectura del Acuerdo
que nos ocupa, se trasladaron unas funciones de la Administración Municipal a
un particular sin asignar ningún tipo de compensación por la asunción de tales
funciones, lo cual, de paso, quizás explique la “ausencia de consecuencias para
el incumplimiento” que se trató antes.
En definitiva, para el año 2008 el Impuesto al Teléfono no sería
facturado, situación que desde luego debía ser remediada por la Administración
Municipal como sujeto activo o acreedor legal del tributo. ¿Quién, si no es el acreedor de la deuda,
está llamado a reivindicar su acreencia?
Así fue como el Municipio de Manizales, a través de la Unidad de Rentas
de la Secretaría de Hacienda, y ante la imposibilidad de obligar a las empresas
operadoras del servicio telefónico a efectuar la facturación por las razones
que se enseñaron en precedencia, decidió realizar las funciones de liquidación,
facturación y cobro del Impuesto, las cuales no sólo le son naturales debido a
su calidad de acreedor, sino también legales, como se explicará a continuación.
De conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, el Municipio de
Manizales se encuentra facultado para efectuar la determinación,
discusión y cobro de los Impuestos que administra,
como es el caso del Impuesto al Teléfono, así:
ARTÍCULO 59.
PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los
departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión,
cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los
impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento
administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales
(…)
Dicha disposición, por sí sola aplicable, fue traída expresamente al Municipio
de Manizales por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 624 de 2005, donde se
indicó que en efecto debían aplicarse los procedimientos establecidos en
el Estatuto Tributario Nacional para la administración, determinación,
discusión y cobro de los impuestos.
Posterior a ello, la misma determinación fue incluida en el actual
Estatuto de Rentas Municipales (Acuerdo 704 de 2008).
Más disposiciones legales legitiman el
cobro desde el Municipio de los Impuestos de los cuales es sujeto activo, pero
como ha de suponerse que nadie duda de esa facultad, entonces se seguirá
adelante.
Hoy existe, pues, la disposición
precitada sobre recaudo del Impuesto al Teléfono, la cual no sólo es
antitécnica, por lo expresado atrás, sino que tampoco se cumple, quizás por lo
mismo. Así las cosas, se ha considerado
que debe desaparecer esa disposición y en su lugar adicionar un artículo del
siguiente tenor:
ARTÍCULO 5-1. REGLAMENTACIÓN. La Administración Municipal
reglamentará mediante decreto el presente Acuerdo en lo que corresponde a
administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo,
devolución y cobro.
Valga decir que este artículo no es más
que la reproducción del artículo 75-1 del Acuerdo 704 de 2008, adicionado por
el artículo 3 del Acuerdo 0797 de 2012, el cual, entonces, entregó idénticas
facultades a la Administración respecto de los Impuestos Predial Unificado,
Industria y Comercio, Circulación y Tránsito y demás tributos contenidos en el
Estatuto de Rentas Municipales.
Como se dijo en
aquella ocasión respecto de la modificación al Acuerdo 704 de 2008, el
propósito principal de esto es entregar unas facultades a la Administración,
entre ellas la facultad de determinar el modo de recaudar los tributos, la cual
le corresponde por principio, dado que esta es una actividad de administración
del impuesto.
Es bien conocido que la facultad
impositiva radica en cabeza del Estado, pero debe hacerse una distinción entre
las competencias que tiene cada una de las ramas del poder dependiendo del tema
específico que se quiera regular. Es así
como se debe distinguir entre Poder Tributario y Potestad Tributaria.
La primera se define como “Aquella facultad que tiene el Estado de crear
o establecer tributos y hacerse de recursos para el cumplimiento de los fines
cuyo cumplimiento le ha asignado la Carta Política, que encuentra fundamento y
límites en las normas constitucionales”[4]. El uso del poder tributario habilita
para crear tributos y definir sus elementos constitutivos y radica en cabeza de
los cuerpos colegiados de representación popular, a saber: Congreso de la
República, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales. Valga aclarar que en Colombia sólo el
Congreso de la República puede crear tributos, pero las Asambleas Departamentales
y Concejos Municipales pueden determinar sus elementos esenciales, como son los
sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las
tarifas.
La segunda, es decir,
la Potestad Tributaria se define como “el poder-deber del ente público de efectuar determinados actos
dirigidos a la aplicación de las normas tributarias o, en términos más
concretos, a la realización de la pretensión el ente público respecto de la
materialización del hecho imponible previsto en la Ley. Tal potestad comprende
las competencias de gestión, inspección y recaudación tendientes a la
adquisición y constatación de la cantidad debida a título de tributo (…)”[5].
Radica en cabeza del ejecutivo la potestad tributaria, quien es el ente
que debe instrumentalizar el derecho y materializar las normas fijadas por los
órganos de representación. En términos del maestro PLAZAS VEGA, “Esta precisión le permite distinguir el poder
tributario de la potestad tributaria, la cual es propia de la rama ejecutiva
del poder público porque se relaciona con la fase de aplicación del Derecho
positivo tributario”.[6]
En definitiva, lo que quiere decirse es que
corresponde al Concejo Municipal establecer los Tributos y a la Administración
administrarlos. Administrarlos comprende
cobrarlos, lo cual, a su vez, comprende la forma de facturarlos o recaudarlos,
en términos generales. Por esta razón,
se reclama una competencia que se considera connatural a la dinámica del
ejecutivo.
Ahora bien, como es propósito de esta administración
actuar aplicando en todo un estricto principio de publicidad, se dirá que una
vez otorgada la facultad reglamentar el Acuerdo 0627 de 2006 en materia de administración,
control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro, se
tomará, en principio, una medida fundamental, a saber: Se modificará el cobro
del Impuesto, el cual ya no será mensual, sino bimestral (Enero-Febrero;
Marzo-Abril; Mayo-Junio; Julio-Agosto; Septiembre-Octubre;
Noviembre-Diciembre).
El cobro
mensual del impuesto no genera una buena relación costo-beneficio para la
administración, ya que comparado los costos de facturación y envío de la misma
con los valores cobrados, se puede establecer que, modificando el sistema de
recaudo, se hace más eficiente está relación.
Véase: Una línea instalada en una
vivienda de estrato IV, quien paga mensualmente, para el año 2013, un valor de
0.20 SMDLV, es decir $3.916, los costos de facturación y envío rodean los $510,
sin contabilizar costos asociados y, a la par, el contribuyente asume unos
costos marginales altos para poder realizar el pago.
La relación costo beneficio, en los
términos expuestos, da un resultado de 7.67; esto indica que, por cada UN PESO
($1) de costo, la administración recauda SIETE PESOS CON SESENTE Y SIENTE
CENTAVOS ($7.67).
Con el sistema de cobro planteado, la
relación costo beneficio da como resultado 15.35; esto indica que, por cada UN
PESO ($1) de costo, la administración recauda QUINCE PESOS CON TREINTA Y CINCO
CENTAVOS ($15.35).
DE
LA DESTINACIÓN
En materia de destinación, el artículo
segundo (2) del Acuerdo 0627 de 2006 establece:
ARTÍCULO SEGUNDO: DESTINACIÓN: La totalidad
del recaudo por el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana se
destinará a:
1.
Programas de inversión en convivencia ciudadana, para lo cual se contará
con un porcentaje del 10% de lo recaudado;
2.
Implementación, operación, mantenimiento y ampliación del programa de
televigilancia en el Municipio;
3.
Implementación, operación, mantenimiento y reposición de bienes y
equipos destinados a la seguridad, para uso directo o darlos en comodato a los
organismos de seguridad, investigación e inteligencia del Estado;
4.
Implementación, operación, mantenimiento y ampliación de sistemas de
telecomunicaciones y radiocomunicaciones entre entidades de socorro y seguridad
ciudadana;
5.
Operación, administración, y ampliación de la cartografía digital del
Municipio;
6.
Establecimiento del servicio de telealarmas y televigilancia
anti-intrusión;
7.
Financiación de la infraestructura que propenda por la integridad,
seguridad y vigilancia de la comunidad y sus bienes;
8.
Dotación de las inspecciones de policía, y de los centros de
conciliación previo contrato de comodato con el Municipio;
9.
Efectuar aportes a la sociedad cuya constitución se autoriza en el
artículo siguiente;
Asimismo establece el Acuerdo en el
parágrafo del artículo tercero (3) que de los anteriores nueve (9) ítems, seis
(6) de ellos, los comprendidos entre los numerales dos (2) a siete (7), serán
ejecutados por Manizales Segura S.A., lo cual fue expresamente señalado en los
estatutos de la sociedad (Escritura 927 de 2006, modificada por las escrituras
1931 de 2006; 664 de 2008; 958 de 2011).
Pues bien, el propósito del Proyecto de
Acuerdo en este punto de la destinación se contrae a modificar el numeral
primero (1) del artículo segundo (2) y adicionar un numeral décimo (10), los
cuales quedarían así:
1.
Programas de inversión en convivencia ciudadana;
10.
Las demás destinaciones que permitan desarrollar el objeto del impuesto,
cual es la Seguridad Ciudadana, siempre que no coincidan con las destinaciones
contenidas en los numerales anteriores.
Como puede verse, la modificación
pretende ampliar la posibilidad de inversión por parte del Municipio en
convivencia ciudadana y en seguridad ciudadana propiamente dicha, cual es el
objeto del impuesto.
La propuesta parte de considerar que
las intervenciones en seguridad ciudadana no se agotan en los nueve (9)
numerales existentes en el artículo dos (2) del Acuerdo, así como también que
la convivencia ciudadana pueden requerir, según los planes y programas
diseñados por los organismos de seguridad del Estado y por el Municipio de
Manizales, una inversión superior al diez por ciento (10%) del recaudo del
impuesto.
Cabe recordar, llegados a este punto,
que de conformidad con lo establecido en el artículo tercero (3) del Acuerdo
0627 de 2006, aún los recursos que ejecuta la Sociedad Manizales Segura, deben
ser ejecutados según los planes y programas diseñados por los organismos de
seguridad del Estado y por el Municipio de Manizales. Asimismo es importante que se tenga en cuenta
que el Municipio de Manizales es el sujeto activo del impuesto al teléfono y
por lo tanto su ejecutor natural.
Ahora bien, para volver sobre la Seguridad
y Convivencia Ciudadanas y justificar lo que se dijo en precedencia sobre la
inversión de recursos en este sentido, debe afirmarse que el Municipio de Manizales, a través de su Plan de Desarrollo "Gobierno en la
Calle", pretende abordar estos dos temas
articulando toda la oferta Institucional, conforme lo señala la metodología
implementada en la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y el
Programa de Departamentos y Municipios Seguros.
Toda esta metodología ha quedado plasmada en la formulación e
implementación del Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, donde se
integra toda la inversión humana, financiera y de gestión que el Municipio de
Manizales, en cabeza de su Administración, tiene para reducir los índices
delincuenciales de la ciudad. Este Plan
tiene como aspecto importante focalizar la oferta institucional del Gobierno
Municipal en las comunas y barrios que se prioricen, teniendo en cuenta la
incidencia que tengan en los índices de criminalidad, propiciando el apoyo de
las entidades nacionales, quienes se comprometerán con el Plan Integral de
Convivencia y Seguridad Ciudadana de Manizales a través de un Acuerdo de
Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Para un efectivo cumplimiento de lo expuesto,
es necesario que se inicie
la ejecución de una serie actividades Institucionales en las cuales se
desarrollen planes de acción que apunten a erradicar la delincuencia desde sus
causas subyacentes, como por ejemplo incluir todas las iniciativas que permitan
prevenir y enseñar a la población de Manizales a convivir en armonía y de forma
segura, actividades dirigidas a la reducción del consumo del alcohol y
sustancias psicoactivas, actividades lúdicas para ocupación del tiempo libre en
niños, niñas y adolescentes, dirigir esfuerzo para la reducción de los casos de
riñas escolares, como también la oferta de posibilidades laborales a los
jóvenes más vulnerables de la ciudad.
Igualmente y para este fin, se deben abordar
integralmente los 5 ejes prioritarios que sugiere la Política Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana:
1)
Prevención Social y Situacional;
2)
Presencia y Control Policial;
3)
Justicia, Víctimas y Resocialización;
4)
Cultura de legalidad y convivencia;
5)
Ciudadanía activa y responsable.
Estos ejes tienen en mayor medida un
componente de prevención, el cual solo se logra de manera efectiva a través de
la inversión en programas que generen alternativas y oportunidades de diferente
índole en las comunidades más vulnerables del municipio, requiriendo para ello
de financiación de proyectos de alto impacto, tal y como hasta ahora se ha
hecho con el presupuesto que para tales efectos se destina del 10% del recaudo
del impuesto al teléfono y que le corresponde ejecutar a la Alcaldía Municipal
a través de la Secretaria de Gobierno, sin que en todos los casos haya sido
suficiente.
Para fortalecer y ampliar la cobertura de
estos programas y garantizar su continuidad en la intervención de estas
comunidades se requiere de una mayor inversión que este dirigida no solo al
fortalecimiento institucional de los organismos de seguridad del Estado, sino
también al fortalecimiento y generación de espacios comunitarios donde sus
miembros sean actores y generadores de soluciones de los conflictos que allí
mismo se generan y puedan ser partícipes de oportunidades que permitan generar
una conciencia de que el crimen no paga y que con esfuerzo, la voluntad de cada
uno de ellos y el apoyo de las Autoridades Administrativas y una significativa
inversión social se pueden otorgar alternativas para tener un ingreso digno y
que sea resultado de una actividad legal sin tener que asumir los riesgos y las
consecuencias negativas que tiene el ejercicio de la actividad delictiva,
evitando la exclusión social y generando en sus familias y comunidades un ambiente
de sana convivencia todo en pro de la Seguridad y Convivencia Ciudadana.
De resultas, pues, se pretende ampliar la
posibilidad de inversión por parte del Municipio en convivencia ciudadana y en
seguridad ciudadana propiamente dicha, cual es el objeto del impuesto, lo que
no necesariamente conllevará a esa mayor ejecución por parte del Municipio,
sino que abrirá espacios, en el marco del diseño de los planes y programas, así
como de los convenios suscritos con Manizales Segura para el traslado del recaudo
del impuesto, para definir necesidades concretas y actuales que se constituyan
en focos de inversión.
ü CONCLUSIÓN
Conocidas las razones de
hecho y de derecho que inspiran las modificaciones que se pretenden realizar, en
lo que hace al hecho generador; sujeto pasivo; base gravable y tarifa;
causación; recaudo; y destinación; todas ellas al Acuerdo 0627 de 2006, “por medio del cual se establece el impuesto al
teléfono destinado a la seguridad ciudadana, se concede una autorización al
Alcalde y se dictan otras disposiciones”, se deja disposición del
Honorable Concejo Municipal de Manizales, el proyecto de acuerdo “POR EL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO 0627 DE 2006”, para que realice
la valoración que corresponde y decida aquello que a su juicio resulte más
afortunado para el Municipio.
Cordial saludo.
Presentado al Honorable Concejo por:
JORGE EDUARDO ROJAS GIRALDO
Alcalde
JAIME A. VALENCIA RAMOS
PAULA A. SÁNCHEZ GUTIERREZ
Secretario de Despacho Secretaria de Despacho
Secretaría de Hacienda Secretaría de Gobierno
Vo. Bo. AMPARO LOTERO ZULUAGA
Secretaria
de Despacho
Secretaría
Jurídica
Proyectó,
ajustó y revisó:
Juan Guillermo Correa García.
Secretaría Jurídica
Proyectó:
John Alexander Álzate Quiceno
Unidad de Rentas Municipales
[1] Es el organismo especializado de las
Naciones Unidas para las tecnologías de la información y la comunicación – TIC.
[2] L&M Data communications; Diccionario de términos
y acrónimos de comunicaciones de datos. España 2003.
[3] Ibíd.
[4] PIZA
RODRIGUEZ, Julio Roberto. Curso de Derecho Tributario, procedimiento y régimen
sancionatorio. Pag. 68. Editorial Universidad Externado de Colombia. Bogotá
2010.
[5] Ibidem.
Pag. 69
[6] PLAZAS
VEGA, Mauricio. Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario Tomo II Derecho
Tributario Segunda Edición. Pag. XII. Editorial Temis 2005.
No hay comentarios:
Publicar un comentario